Правовые основы развития системы государственного управления социальными рисками

Понятие «социальный риск» как основание для получения права на социальное обеспечение граждан закреплено в ряде международных актов, таких как Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.), № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (1967 г.) в Европейском кодексе социального обеспечения (принят Советом Европы в 1964 г.), в Европейской социальной хартии (принятой Советом Европы 1961 г.), Европейской хартии об основных социальных правах трудящихся (1989 г.) и др.

Согласно поправкам в Конституцию РФ, государство гарантирует защиту достоинства граждан и уважение человека труда, минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации (ст. 75) и обеспечивает реализацию принципа социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 114).

В рамках поправок в Конституцию РФ государство, несмотря на экономические кризисы и другие потрясения, гарантирует гражданам сохранение всех видов социальной помощи, в том числе индексацию пенсий (не реже раза в год), социальных пособий и иных социальных выплат, обязательное социальное страхование и адресную социальную поддержку. Инвалидам обеспечивается создание доступной среды и улучшение качества их жизни (ст. 75).

Горин А.Е. дает следующее определение государственному управлению социальными рисками – это процесс принятия и выполнения государством управленческих решений, которые сводят к минимуму неблагоприятное влияние на население факторов социального риска (неопределенности выбора), сокращают возможные потери, обусловленные рисками72.

Управление социальными рисками связано с развитием социальных систем в неравновесном и сильно неравновесном состоянии. Государственное управление рисками должно быть включено в общий процесс социального управления, иметь свою стратегию, тактику и способы реализации. Для органов государственной власти важно не только осуществлять управление рисками, но и периодически проводить анализ результатов управления рисками и мониторинг последствий социальных рисков, формировать портфель социальных рисков, а также постоянно находить более эффективные механизмы и средства такого управления.

В последние годы в Российской Федерации была проведена достаточно системная работа по принятию нормативных документов в сфере управления социальными рисками, по разработке и утверждению технических регламентов и стандартизации управления рисками в менеджменте. Разработаны национальные стандарты, например, ГОСТ Р 51897-2011/Руководство ИСО 73:2009 «Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент риска. Термины и определения», ГОСТ Р 52806-2007 «Менеджмент рисков проектов. Общие положения» и др. Необходимо уточнить, что национальные стандарты и предварительные национальные стандарты в отличие от технических регламентов применяются на добровольной основе и подтверждаются знаком соответствия национальному стандарту.

В отличие от корпоративного управления вопросы минимизации рисков в системе публичного управления в меньшей степени урегулированы.

Правовые основы функционирования системы государственного управления социальными рисками в российском законодательстве формируются недостаточно последовательно и эффективно.

Впервые необходимость внедрения в органах исполнительной власти системы регулярной оценки рисков была изложена в «Концепции административной реформы и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах». Однако только Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепил категориальный аппарат и правовые нормы оценки и управления рисками в государственном управлении.

Он разрабатывается по поручению Президента Российской Федерации на двенадцать и более лет Правительством Российской Федерации с учетом данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской академией наук.

Корректировка стратегического прогноза Российской Федерации осуществляется каждые шесть лет.

Важным нормативным правовым документом в системе правовых основ государственного управления социальными рисками является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ № 683 от 31 декабря 2015 г.

Стратегия национальной безопасности определяет национальные интересы, национальные стратегические цели, приоритетные задачи государственной политики в сфере создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства. В документе дано определение социальной безопасности, раскрыты социальные риски и социальные угрозы, определены показатели оценки социальных рисков, механизмы обеспечения социальной безопасности личности, общества, государства.

Важным этапом управления рисками наряду с идентификацией рисков, анализом, прогнозированием и минимизацией (предотвращением) правовых рисков является экспертная оценка, прогнозирование возможных рисков и угроз на этапе правотворчества, их выявление при проведении экспертизы проектов законов и подзаконных нормативных правовых актов, в том числе с помощью общественного обсуждения и общественного контроля.

Нормативные основы проведения оценки рисков закреплены в Приказе Минэкономразвития России от 26 марта 2014 г. № 159 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

Данный пункт содержит перечень рисков решения выявленной проблемы предложенным способом правового регулирования. По каждому выявленному риску должна проводиться оценка вероятности наступления неблагоприятных последствий.
Минэкономразвития России разработало данные Методические рекомендации в соответствии с требованиями пункта 3 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и предлагает алгоритм выявления и оценки рисков на уровне субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то, что в Российской Федерации проводится большая работа по развитию законодательства в сфере управления социальными рисками, несмотря на единство применяемой терминологии (социальный риск, социальная угроза, социальная опасность и др.), по мнению Поваренкова А. Ю., «общего понимания и определения сущности риска в отраслях российского права до настоящего момента не имеется».

На наш взгляд, также необходима комплексная единая методика оценки рисков, которая будет применяться в нормах права и правоприменительной практике как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, и в первую очередь это касается проектов федеральных законов и законов субъектов РФ.